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案例 | 如何實現新型土壤修復商業模式?典型案例成國內土壤修復市場“指南針”

點擊:5019  添加時間:2016-04-14 14:27:00  信息來源:申萬宏源

導讀:土壤修復潛在市場規模超十萬億。我國待修復土壤總量巨大,據十三五相關專家透露,繼1.7 萬億的《大氣污染防治計劃》和4.6 萬億的《水污染防治計劃》陸續的已經和即將出臺,土壤修復規模將遠超土壤和大氣,達到超十萬億元的規模。

來源:申萬宏源

一、新型土壤修復商業模式正積極探索,盈利問題有望解決


土壤修復潛在市場規模超十萬億。我國待修復土壤總量巨大,據十三五相關專家透露,繼1.7 萬億的《大氣污染防治計劃》和4.6 萬億的《水污染防治計劃》陸續的已經和即將出臺,土壤修復規模將遠超土壤和大氣,達到超十萬億元的規模。


我國土壤治理的重點分為三類:1.工業污染場地恢復;2.礦區治理及其所相關的水污染治理;3.農田污染治理。其中國家在前兩方面技術相對成熟,其中尤其是城市工業污染場地恢復,投資回報率高,市場更加活躍。而農田污染由于范圍廣、回報小,治理難,收效慢等因素,治理項目僅有寥寥幾例,但目前已有盈利案例。我們預計隨著土壤修復市場深入發展,治理將逐步覆蓋城市工業污染地、礦區和農田三個領域。在未來波瀾壯闊的土壤治理市場大幕即將推開之時,探索合理的土壤治理商業模式就顯得尤為重要。


1.1 傳統“先修復再出讓”模式依賴政府,行業缺乏造血功能持續性差


目前國內污染場地修復一般有國土儲備局控制管理,在環保部確認污染地塊后,由國土儲備局組織調查修復,確認修復完成后在進行拍賣。土壤修復的商業模式主要是招投標模式和“修復+開發”模式兩種,以下將分別介紹。


招投標模式一般將標的分為場地調查風險評估以及工程修復這兩個標的,大型復雜污染場地修復除此之外增加一個技術中試和方案編制階段。接下來政府向土壤修復企業公開招標,中標企業得以負責標的部分的評估或施工。招投標模式的優勢在于整個土壤修復過程中,政府始終作為土地的實際控制人。在竣工驗收時,可以對土壤修復效果進行嚴格把控,保證了土壤修復過程的質量和有效性。然而招投標模式的不足之處在于,土地儲備中心從搬遷企業收購土地,對污染場地進行調查、修復治理,完成治理后再進入土地市場,這樣一個周期通常會持續數年之久。在這過程中,土壤修復需要地方政府墊支大量資金,對于地方財政產生了巨大的壓力,尤其是當一次性出現大批量受污染土地等待治理時,對于地方財政的籌資能力將是巨大的考驗。




案例分析:北京市工業企業外遷后土壤污染治理


北京市近年來大力實施“退二進三”政策,將眾多工業企業搬遷出主城區。根據《北京奧運行動規劃?生態環境專項規劃》,2008 年之前完成東南郊和四環路內約200 家企業的調整搬遷。這些工業企業搬遷完成后,北京城區將騰退800 萬平方米的土地。搬遷企業多為焦化、化工或冶煉企業,在其幾十年的生產過程中,已經對廠區及其附近土地產生了眼中污染,如工業廢棄物堆積污染、土壤重金屬污染等。這些污染場地威脅周圍居民的身體健康,危及生態安全;同時其良好的地理位置使得污染場地再開發為商住用地成為必然趨勢。


從2006 年以來,北京市先后對北四環宋家莊交通樞紐等近百個場地進行了評估和研究,并對其中的20 余個進行了修復。這些深度修復工程投入不菲。僅以北京建工環境修復公司為例,從2007 年至今,就投入了超過20 億元的資金。資金來源基本為財政撥款。


“修復+開發”模式則是土壤修復企業與開發商聯合,作為一個整體同時承包污染場地的修復和開發,修復后土地在市場交易中增值部分作為土壤修復企業的收入。與招投標模式相比,“修復+開發”模式最大的優點在于引入了市場的資本,土壤修復成本費用由開發商承擔,減輕了污染土壤修復對政府財政的負擔。然而,不足之處也正是由于埋單者是開發商,目前我國在土壤修復市場尚未形成相應的法律法規、行業準則等硬性制度約束,這就使得開發商有動機將土地修復資金挪作他用,降低土壤修復質量。同時,土壤修復周期較長,對于開發商的風險管理提出較高要求,可能會發生開發商急于追求利潤而降低土壤修復標準的時間。




招投標模式與“修復+開發”模式目前被廣泛運用于工業土壤修復市場,而在礦區土壤修復市場和耕地土壤修復市場應用較少。其原因主要在于工業土壤修復往往來自于產業轉型、工廠搬遷,往往經過修復的工業用地轉為民用,具有較大的升值空間,企業有動力開展土壤修復使土地價值得到提升,體現了“誰受益,誰治理”的思想。然而礦區土地和耕地由于其區位、用途等限制,升值價值有限,企業自愿修復意愿較低 ,資金來源主要依靠地方財政,對于地方財政壓力較大。未來土壤修復市場進一步開拓,亟待探索新型商業模式滿足土壤修復市場的融資需求。


1.2 積極探索新型商業模式,有望解決盈利問題


目前,土壤修復市場處于探索階段的新型商業模式主要有PPP 模式和EMC 模式。


PPP(政企合作)模式是當前政府主要推廣的基建投融資開發方式。自2014 年年底以來,國家密集頒布PPP 項目利好政策和指導性意見,體現了國家對于推進PPP 模式的決心和緊迫性。在《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》中明確提出,要在以“七大重大投資工程包”為代表的基建投資領域,推進PPP 模式,引入社會資本。生態環保類基礎建設是“七大重大投資工程包”中重要組成部分,土壤修復市場引入PPP 模式可以說是順應了國家PPP 模式的浪潮。



PPP 模式解決土壤修復問題的最大優勢在于,將民間資本引入土壤修復市場。正如我們在上文以及之前系列報告中分析過的,土壤污染具有隱蔽性和積累性的特點,無法像大氣污染、水污染那樣追根溯源,做到“誰污染,誰治理”。目前在“誰受益,誰治理”的思想下,工業污染場地修復市場已經率先啟動。而當前國內許多污染場地都存在“污染責任主體不明確、缺乏良好的收益機制”的問題,很難套用“誰受益,誰治理”的邏輯,單純由“政府出資模式”籌措資金用于污染場地的修復又給政府帶來了巨大的財政壓力。PPP模式能很好解決資金不足的問題,消除阻礙土壤修復行業發展的瓶頸。同時,PPP 模式的實質是政府通過給予企業長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施建設的投資,在這過程中剝離了政府信用,將隱形政府信用轉化為企業信用或項目信用,有利于降低融資成本、拉長融資期限。國內PPP 解決土壤修復問題已經有成功的先例,比如湘潭市竹埠港地區的PPP 項目就成為了較為典型的PPP 運作成功案例,我們將在后文詳細討論。


EMC 模式的實質是企業與排污者簽訂能源管理合同,為排污者提供節能診斷、融資、改造等服務,并以節能績效分享方式回收投資和獲得合理利潤。EMC 在國內運作與BOT類似,主要區別在于BOT 往往針對某一特定領域的工程,并在這一特定工程運營期收益收取作為收益,例如土壤修復BOT 項目等;而EMC 往往針對環境一攬子工程,將某個地區大氣污染治理、水污染治理、土壤污染治理、生活垃圾治理等一攬子承包,并按照由企業和業主按合同約定比例共享節能和環境治理帶來的收益。EMC 模式比BOT 模式更為優秀的地方在于EMC 一攬子工程可以會發揮1+1>2 的規模效應,綜合考慮一個區域的環境問題。由于大氣污染、水污染、生活垃圾污染、土壤污染等是動態地聯系在一起的,EMC 的治理效果會比BOT 更優。另外,從收入金額上看,通常EMC 模式下每一分項的金額都會比單獨BOT 項目的金額要大,更大的合同可以更加充分調動企業改造的積極性。因此在發達國家,EMC 模式被普遍推行。


案例分析:“新余模式”


2012 年3 月,江西新余市政府與項目承接企業簽訂的《合同環境服務框架協議》,是全國第一個地級市和環保企業實行“政企合作”的大型綜合環境服務項目。項目中包括環境保護治理專項規劃制訂,環境顧問咨詢,水、氣、固體、噪聲污染綜合治理、生態修復、環境服務產業平臺等全方位服務。當年底,新余市獲批成為全國第一個合同環境服務試點地級市,也開創了我國政企合作應對環境問題的新模式。


截至目前,項目承接企業已經對新余市整體環境進行了全面摸底與調研,并已啟動了新余市生活垃圾焚燒發電項目。新余市政府則在政策制定、稅收優惠、資源配置等方面對企業進行支持。未來將進一步擴大合同環境服務項目數據庫,在袁河工業園整體環境綜合治理、污泥處理、污水處理廠運營管理、城市雨污分流和農村面源污染整治等方面開展項目。


除PPP 模式與EMC 模式外,土壤污染專項治理債券也是未來在土地污染治理方面可以嘗試的選擇之一。在利用債券資金進行土壤污染治理項目完工后,土地騰出或升值后的土地出讓金,將成為土壤污染專項治理債券還本付息的主要資金來源。土壤污染專項治理債券的優勢在于利用債券市場可以迅速籌集到治污所需資金,其不利之處在于模式并沒有較傳統招投標模式有所創新,舉債實質上仍然是地方財政出錢。另外,債券發行的基礎在于未來有治理修復完畢的土地增值收入,但這種增值收入在農田、礦區土地修復,以及四線以下土地升值潛力較小的城市無法保障未來能按時還本付息,未來地方債務風險加大。


案例分析:湘江治污,借債上馬


2011 年3 月,國務院正式批復《湘江流域重金屬污染治理實施方案》(以下簡稱《方案》),這是全國第一個由國務院批復的區域性重金屬污染治理試點方案,在湖南省,又被稱為“一號工程”。《方案》規劃項目927 個,總投資595 億元。由于財政資金不足,項目進展緩慢。以郴州為例,2012 年7 月,媒體披露郴州被列入“一號工程”的25 個重金屬污染防治項目無一通過竣工驗收。主要原因是地方政府配套資金不到位:25 個項目,總計劃投資19.8 億,但資金缺口達9 億元。


為解決資金缺口,湖南省推出重金屬專項治理債券。截至2014 年2 月底,衡陽市本級、湘潭市本級、郴州市蘇仙區、郴州高新區4 家分別發行重金屬污染治理專項債券16 億元、18 億元、15 億元、18 億元。債券分別由衡陽弘湘國有資產經營有限責任公司、湘潭振湘國有資產經營投資有限公司、郴州市新天投資有限公司、郴州高科投資控股有限公司發行。以上四家公司均是地方政府投融資平臺,募集資金用于區域綜合治理、河道整治、企業搬遷退出、歷史遺留廢渣治理、土壤修復等43 個項目。湖南就此成為國內首個且唯一發行重金屬污染治理專項債券的省份。正是在借債治污的方法下,湘江重金屬治理得以艱難持續。

二、典型案例為國內土壤修復市場指明方向


2.1“岳塘模式”——國內工業污染場地修復PPP 模式的先驅


2014 年初,湘潭岳塘區政府與項目承接企業簽訂投資合作協議,合資組建“湘潭竹埠港生態治理投資有限公司”,作為重金屬污染綜合整治項目的投資和實施平臺。計劃投入資金95 億元,其中環境治理約20 萬元,主要來自財政投資和自籌資金。公司立足竹埠港1.74 平方公里區域,以重金屬污染綜合治理整治項目的投資、管理、服務為重點,實施區域內關停企業廠房拆除、遺留污染處理、污染場地修復、整理,基礎設施建設等工作,預計單位修復成本為16.42 萬元/畝。污染治理完成后,這片始建于上世紀60 年代的工業區將整體開發為生態新城,參與各方將從治理土地增值收益中獲得回報。這種以“土壤修復+土地流轉”為核心的“岳塘模式”,消除了因污染企業破產關停導致責任主體缺失,治理資金缺乏等難題,充分發揮了企業作為市場主體的作用,調動了企業在資金投入、技術研發等方面的積極性,解決土壤污染治理投入大卻幾乎沒有產出的問題。目前,“岳塘模式”已得到國家高度認可,竹埠港區域已被國家發改委批復為全國首批環境污染第三方治理試點。




2.2 礦區土壤修復開展基本源于“誰污染,誰修復”


紫金礦業污染案例:2010 年7 月3 日,福建紫金礦業紫金山銅礦濕法廠發生銅酸水滲漏事故,9100 立方米的污水流入汀江,導致汀江部分河段污染及大量網箱養魚死亡。初步統計,汀江流域僅棉花灘庫區死魚和魚中毒約達378 萬斤。土壤酸度值超正常范圍近萬倍,銅離子濃度值污染嚴重。高能時代提出以“垂直阻隔“為關鍵控制性工程的同康溝堆浸場復產改造方案,至2013 年完工,施工面積130 萬m2。事后紫金礦業歷經三年整改共投入8.3 億,其中2 億元用來對濕法廠生產工藝和管道進行改造,6 億多元用來進行尾礦庫、儲水庫和污水處理系統的改造,此外還有超過8000 萬元的植被恢復資金投入,綠化面積1.08萬畝,單位成本7400 元/畝。目前高能環境以確認收入12700 萬元。



2.3 農田土壤修復基本仍依賴政府財政投入


大環江河流域土壤污染治理案例:2001 年,環江縣尾砂庫遭遇特大暴雨潰壩,致使環江沿岸上萬畝耕地土壤受到重金屬污染。2012 年,廣西環江縣大環江流域土壤重金屬污染治理工程項目正式啟動。總投資金額為2650 萬元,其中中央財政補助2450 萬元,地方政府配套200 萬元。期間,中科院物理資源所環境修復中心采用植物萃取、超富集植物與經濟植物間作、植物間隔和重金屬鈍化等修復技術,通過2 年時間修復了重金屬污染農田1280畝,涉及3 個鄉鎮7 個村。2015 年,該治理項目通過驗收。該工程是廣西壯族自治區第一例土壤修復工程。


經治理,在植物萃取修復區域,土壤中鎘和砷的含量平均每年降低10%。治理區域農產品產品達到當地正常產量水平90%以上,農產品的重金屬合格率達到95%。按照20 年、50 年中長期農業收益計算,修復后的1280 畝農田可產生經濟收入1.56 億元和3.9 億元。


對比以上三個典型案例可以看到,目前我國土壤污染治理特別是農田土壤修復和礦區土壤修復還基本停留在事件響應的模式,并未深入至對于積累的土壤污染進行治理。這顯然與我國土壤修復行業盈利模式不明確,依賴財政資金有關。而 “岳塘模式”為之后的土壤治理提供了融資新思路,未來借助PPP 模式進行融資,緩解地方政府財政壓力,應當會成為土壤修復行業的主旋律。

三、國外盈利模式啟示:明確責任主體,融資機制完整


與西方國家很早就啟動土壤修復,目前已經形成了較為成熟的土壤治理模式不同,我國土壤修復市場啟動較晚,尚處于萌芽階段。西方發達國家成熟的土壤修復市場的最大特點是建立起一套完整的土壤修復融資機制,不論是向污染企業收稅融資還是土地所有人出資,國家都通過立法的形式將土壤修復的責任界定的很清楚。先立法,進而開展市場。與之相比,我國土壤修復事業目前對于財政依賴性強,私人資本介入較少。這在很大程度上與我國尚未出臺明確界定土壤修復責任的法律有關。未來隨著土壤法律的進一步健全,相信私人資本將進一步介入土壤污染市場,中國土壤污染治理市場的大幕也將在那時正式拉開。



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